兜底條款理解與適用有關問題探析

　　《中國共產黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）第一百一十一條規定，有其他違反廉潔紀律規定行為的，應當視情節給予警告直至開除黨籍處分。此類條款屬兜底條款，實踐中，兜底條款作為立規留白技巧，對懲治新型違紀違法行為發揮了重要作用。筆者結合工作，談談如何準確理解和適用兜底條款。

　　兜底條款的具體情形

　　兜底條款主要分為以下兩類：一是整個條款兜底。《條例》有4條，除第一百一十一條外，還有第一百二十條（其他違反群眾紀律規定行為）、第一百三十三條（其他工作中不正確履職行為）、第一百三十八條（其他嚴重違反社會公德、家庭美德行為）等規定。二是具體條款中設置兜底情形。此情形中，根據表述方式又分為兩種。比如，以款的形式兜底。《條例》有3處，即第六十條第四款、第六十一條第四款、第八十八條第二款。又如，以項的形式兜底，指某條款中列舉具體違紀行為表現情形，為防止漏項，將最后一項作為兜底情形。《條例》有7處，如第五十六條第（五）項（其他對抗組織審查行為）、第九十四條第一款第（六）項（其他違規從事營利活動行為）等。

　　準確把握兜底條款的適用條件

　　適用兜底條款的違紀行為，須符合“違規要素”和“有責要素”基本構成要件。其中，與其他違紀行為相比，“違規要素”在具體把握上應當更為嚴格，且需考量其他要素綜合把握。建議從以下三個方面予以把握。

　　（一）把握違規性

　　適用兜底條款，不僅需要排除相關行為無法適用《條例》兜底條款以外其他條款，而且相關行為必須有具體的違規性。《條例》第七條規定，黨組織和黨員違反黨章和其他黨內法規，違反國家法律法規，違反黨和國家政策，違反社會主義道德，危害黨、國家和人民利益的行為，依照規定應當給予紀律處理或者處分的，都必須受到追究。該條規定為確定行為違規性提供具體范圍，同樣可以適用兜底條款行為違規性的確定，主要包括以下兩種情形：

　　1、相關行為違反其他黨紀國法具體條款。適用《條例》時要強化系統思維，要結合行為人的身份、崗位、行為性質等，在《條例》之外的黨紀國法中查找行為是否具有違規性。如某案例中，A國企董事長黃某明知供貨商（民營企業）B公司沒有招聘計劃，仍然向該公司負責人打招呼，要求安排其妻王某入職。B公司負責人明知王某資質能力不符合公司用人標準，但礙于面子并希望增進與黃某的感情因而答應。王某入職后享受同崗同酬待遇。其間，未發現黃某為B公司謀利行為。表面上看，黃某的行為，對照《條例》廉潔紀律部分沒有直接對應的條款，但黃某的行為屬于利用職權謀利行為，即利用職權通過使本不符合入職標準的王某入職私營企業方式獲得財產性利益，違反《國有企業領導人員廉潔從業若干規定》第五條中“國有企業領導人員不得有利用職權謀取私利行為”規定。此時，《條例》第一百一十一條“有其他違反廉潔紀律規定行為的”可作為指引性條款適用，仍可認定黃某行為構成違紀。

　　2、相關行為違反黨紀國法關于黨員領導干部依法正當履職方面的基本要求，且具有處分的必要性。比如，《條例》第一百一十六條第（五）項規定“有其他不作為、亂作為等損害群眾利益行為”，需把握不作為、亂作為的本質是公務員等公職人員背離公務員法第十四條“忠于職守，勤勉盡責”等要求。即便相關行為在公務員法中沒有具體對應違紀表現情形的條款，但在造成惡劣社會影響、產生較大損失等嚴重后果，且具有追責必要性的情況下，仍可給予行為人紀律處分。

　　（二）把握危害性

　　行為危害性主要指行為的影響、造成的損失等具體結果，既包括財產等物質損失，也包括造成惡劣的社會影響、破壞政治生態等非物質損失。一般而言，行為的危害性越大，追究行為人紀律責任的必要性越大。

　　（三）把握主觀性

　　可從以下兩個維度把握行為人的主觀方面：一是從行為人角度看，主觀上對行為的違規性和可能產生的后果有概括知曉，既包括知道或應當知道，也包括疏忽大意未認識或者已認識但過于自信、輕信能避免違規性或危害后果。二是從群眾角度看，行為明顯違背群眾依據日常經驗作出的正當性判斷，損害黨的形象。

　　上述三個因素在適用兜底條款的作用上各有側重。其中，違規性是前提與基礎，作用最大；危害性是條件，體現違規性、印證主觀性；主觀性是重要補充，影響違規性和危害性。判斷是否適用兜底條款可綜合上述因素，具體標準為違紀評價必要性的大小，如經綜合考量，違紀評價的必要性明顯大于不作違紀評價的，則可適用兜底條款處理。

　　適用兜底條款注意事項

　　避免適用泛化或簡單化。兜底條款針對隱形變異的違紀行為，防止條規規定滯后性導致放縱違紀行為，體現紀法條規的周延性。所以，對違規性不明顯、危害性不大及主觀狀況難以把握的，則不宜適用兜底條款。更不宜結果導向，為了追責而硬性適用。

　　增強說理性，落實程序要求。對擬適用兜底條款的，必要時要在審理報告等文書中全面闡釋適用的具體依據及理由。比如，中央紀委國家監委發布的2021年第4號指導性案例中，將退休黨員領導干部違規接受宴請、收受禮品禮金行為，均適用《條例》第一百一十一條，可作為類案處理依據。同時，要嚴格落實請示報告制度，適用兜底條款要慎重研究、充分論證，尤其要把握好類案的定性和處理一致性，必要時向上一級紀委監委請示，防止適用偏差。（作者： 許展 楊躍宏）