深度觀察|堵塞違規決策背后制度漏洞

　　原標題：濟南精準施治推動文旅集團完善議事決策機制 堵塞違規決策背后制度漏洞

　　圖為濟南文旅集團黨員干部正在參觀山東省濟南市黨員領導干部“講規矩、守紀律”警示教育展。 謝士鈞 攝

　　山東省濟南市紀委監委嚴肅查處國有企業腐敗案件的同時，做好查辦案件“后半篇文章”，通過制發紀檢監察建議等，督促行業主管部門、國有企業深挖案件背后的管理漏洞、制度空隙和責任缺位。圖為濟南市紀委監委專案組就方連慶案進行案件分析。 王鵬飛 攝

　　今年以來，山東濟南頻頻走進游客鏡頭、亮相社交網絡。作為天下第一泉風景區、濟南野生動物世界、濟南跑馬嶺生態休閑度假區等熱門旅游地的管理運營單位，濟南文旅發展集團有限公司2024年上半年營收較同期增長226.48%，利潤較同期增長102.69%；2023年，完成既定主要經營指標，實現扭虧為盈，營收較2022年增長22.2%，利潤增長411.2%，獲評AA+主體信用評級。

　　濟南文旅集團的發展態勢，得益于疫情過后文旅市場的強勁復蘇，也與該企業開展以案促改、推進系統治理密不可分。2023年2月至7月，濟南市紀委監委嚴肅查處文旅集團原黨委副書記、總經理方連慶濫用職權、受賄案，發現該集團及下屬單位存在貫徹民主集中制不嚴不實、對項目經營和下屬公司監管失職失責、制度執行不力等問題。市紀委監委向文旅集團公司黨委制發關于從嚴管企治企、促進完善發展的紀檢監察建議，督促其嚴格執行民主集中制、嚴控經營風險、嚴密監督權力運行，推動企業規范化科學化發展。

　　嚴查濫用職權、違規向民營企業出借資金問題

　　濟南市審計局在對方連慶離任審計時發現，方連慶任職期間，濟南文旅集團在重大經濟決策、財務收支管理等方面存在問題，將有關問題線索移送市紀委監委。市紀委監委對有關問題線索進行初核，發現其濫用職權、違規向民營企業出借資金問題。

　　2019年初，山東某國際旅游公司實際控制人張某為償還公司所欠外債，向時任文旅集團總經理方連慶尋求幫助。兩人商定成立混改公司，由文旅集團出資開展國際包機業務，張某利用文旅集團的出資歸還公司債務，并負責混改公司實際運營。在方連慶的建議下，張某還成功游說文旅集團其他領導。在方連慶等人支持下，混改公司得以成立。

　　公司成立后，經方連慶同意，張某以混改公司開展國際包機業務需要資金為名，向文旅集團借款4480萬余元。資金打入混改公司賬戶后，張某安排財務人員將款項分別轉賬到4家旅行社，后由4家旅行社將錢打給十余家公司，經過非常復雜的資金流動，錢款最終匯入張某公司賬戶。

　　“從銀行流水看，走賬的痕跡明顯，借款資金額度明顯虛高，顯然這里頭有問題。”濟南市紀委監委第九審查調查室有關負責同志說。

　　2023年2月，方連慶被立案審查調查并采取留置措施。經查，方連慶濫用職權，違反國有企業禁止出借資金的管理規定，通過違規決策、隱瞞事實真相、成立混改公司等方式，將文旅集團資金出借給混改公司，實際由張某企業使用，造成國有資產特別重大損失。方連慶還存在其他違紀違法問題。

　　濟南市紀委監委第九審查調查室有關負責同志介紹，方連慶不顧企業長遠發展，急于增加企業資產，在不符合商業邏輯的情況下，盲目投資收購很多項目，這些項目后期成為文旅集團沉重的包袱，埋下了很多發展隱患。

　　最終，方連慶被“雙開”，后因犯國有公司人員濫用職權罪、受賄罪，被判處有期徒刑七年六個月，并處罰金二十萬元。文旅集團相關黨員領導干部也受到問責處理。

　　完善議事決策機制，避免民主集中制執行不到位，少數人決定重大事項

　　濟南市紀委監委通報稱，方連慶“在濟南文旅集團任職期間，違背組織原則，違反民主集中制，在大多數班子成員不同意的情況下，少數人決定并推進重大項目實施”。在紀檢監察建議中，市紀委監委直指文旅集團“貫徹民主集中制不嚴不實”問題：“民主集中制執行不到位，少數人決定重大事項，導致黨委會形同虛設，個別項目決策中多數參會人員存在疑問和建議的情況下，即由主要負責人‘拍板’形成決議推動落實。”

　　文旅集團組建于2017年，起初，集團黨委會會議制度和上會程序不規范，由主要負責人決定需要研究的事項，上會事項一般也不提前征求其他黨委班子成員意見建議，均是直接上會討論，由參會的黨委班子成員現場表態、發表意見。缺少前期溝通和醞釀環節，導致黨委班子成員對相關事項了解不全不透，在會上發表意見缺乏針對性。

　　在討論與山東某國際旅游公司實際控制人張某合作成立混改公司一事時，4位班子成員先后表態，均認為市場調研不深入、可行性論證不充分，不同意成立該公司。然而，黨委會最終并未采納大多數人的意見，而是違背少數服從多數的原則，形成了同意成立混改公司的決定。

　　針對案件暴露的這些問題，紀檢監察建議要求文旅集團黨委“落實好民主集中制，按照集體領導、民主集中、個別醞釀、會議決定的原則決定重大事項，提高科學決策、民主決策的能力。”

　　文旅集團黨委按照紀檢監察建議要求，首先對議事決策機制進行了完善。集團董事會設立了3個專委會，制定分級決策事項清單、專委會實施細則，規范董事會決策與運作；制定《中共濟南文旅發展集團有限公司委員會研究決定、前置研究討論事項清單（試行）》，修訂《中共濟南文旅發展集團有限公司委員會議事決策規則（試行）》《中共濟南文旅發展集團有限公司委員會“三重一大”決策制度實施辦法（試行）》，厘清黨委和其他治理主體的權責邊界，明確黨委議事決策的范圍、程序和相關要求，要求針對決策事項事前充分調研、摸清情況，聽取各方意見，提出可行性舉措。

　　按照要求，文旅集團黨委對決策程序作了進一步規范，規定凡重大決策、重大項目安排、重要人事任免和大額資金運作，均實行集體研究決策。會前，深入調查研究、充分論證，必要時事前聽取班子成員意見建議；會中，班子成員充分發表意見，黨委主要負責人實行末位表態制，不得以征求意見等方式作出決策；會后，督促相關班子成員切實承擔起落實黨委會議定事項的責任，定期督查督辦，確保黨委會決策落到實處。

　　濟南某綜合休閑度假區項目，是文旅集團2023年度重大項目安排事項。事項上會前，集團董事會事先與集團黨委溝通，由集團黨委前置研究，進行把關定向。此后，經董事會民主決策，該項目已于今年3月順利開工。

　　督促文旅集團聚焦主責主業，打造重點項目，嚴控經營風險

　　審查調查發現，2021年9月前，文旅集團黨委班子領導作用發揮不夠，發展方向把得不準，偏離主責主業，風險性投資占比較高，國有資產流失隱患較大。

　　紀檢監察建議直指文旅集團“對項目經營和下屬公司監管失職失責”問題，提出“文旅集團作為國有資本投融資平臺，沒有把保障國有資本安全放在首要位置，開展業務不進行全面市場調研、成本測算、風險預判，內控機制形同虛設。”“集團下屬投資公司投資入股的項目，不少經營狀況不佳，主要依賴集團提供擔保及借款維持運轉。”

　　在紀檢監察機關的督促下，文旅集團黨委制定《濟南文旅發展集團有限公司高質量發展規劃》《濟南文旅集團投資管理制度（試行）》，聚焦文化、旅游、體育、教育、康養、園林產業的投資與運營和鄉村振興等核心業務，嚴控非主業、限制類、高風險業務的投資，嚴格甄選投資合作對象，突出打造重點項目引擎。

　　嚴控經營風險是企業持續健康發展的重要前提，集團黨委在這方面也拿出了一系列舉措。做好投前風險效益評估，及時根據市國資委發布信息動態調整投資項目負面清單，進行可研論證專題分析，加強投資決策流程管控，降低風險發生可能性；開展集團及權屬企業虧損專項整治，統籌推進減虧止損，堅決處置虧損、低效項目，一批風險項目依法依規有序解決。

　　2023年以來，文旅集團統籌實施重點文旅類項目，納入市重大項目8個，省重大項目1個，目前正在推進埠村國際綜合休閑度假區、奧體體育健身休閑聚集區、千佛山假日酒店、遇見明湖、濟南鮮花港休博園等重點項目建設工作。

　　文旅集團問題的出現，除個別領導干部的問題外，制度缺失和執行不到位也是重要原因。濟南文旅投資集團是濟南文旅集團下屬開拓性企業，負責文旅集團投資和拓展性主責業務。方連慶在擔任濟南文旅集團黨委副書記、總經理時，兼任文旅投資集團董事長，在收購某民營公司股權時，投資公司分別出資299萬元、130萬元，故意規避超300萬元需集團審批的規定，簽訂股權轉讓協議。這種行為，暴露了方連慶任職期間，文旅集團及下屬公司制度執行上存在該報告不報告、該備案不備案、故意規避甚至明知故犯等問題。

　　對此，文旅集團嚴格執行國資委相關工作要求，每月通過市國資監管平臺，報送企業財務快報、債務情況、借款情況；每年年初向國資委報送年度投資計劃，按月報送上月投資計劃執行情況、開發建設類股權投資類項目的累計投資、項目進度情況，年中向國資委上報投資計劃調整方案備案。

　　同時，文旅集團聚焦財務管理、招標采購、項目運營等開展自查自糾，重點關注易發生腐敗、濫用職權崗位，形成集團和下屬企業風險點清單，明確各風險點防控措施，把黨風廉政建設嵌入到集團內控管理和各項業務中。

　　如今，文旅集團大力倡樹“重實干、重實績、重基層”的工作導向，不少干部職工告訴記者，切實感受到人心思進、人心思干，昂揚向上、奮發有為的良好氛圍正在形成。（記者 韓亞棟）