工作失職行為的認定和處理

　　安徽省郎溪縣紀委監(jiān)委緊盯落實上級決策部署不力，不擔當不盡責、“新官不理舊賬”等工作失職行為，組織紀檢監(jiān)察干部下沉一線，面對面傾聽群眾意見建議，推動解決問題。圖為該縣紀檢監(jiān)察干部在建平鎮(zhèn)南東村向群眾了解相關(guān)情況。唐媛 攝

　　特邀嘉賓

　　蔡雙英 上海市紀委監(jiān)委案件審理室副主任

　　馬欣敏 山東省濟南市紀委監(jiān)委案件審理室主任

　　張全凱 河北省秦皇島市紀委常務副書記、監(jiān)委副主任

　　干事?lián)拢歉刹康穆氊熕冢彩莾r值所在。習近平總書記強調(diào)：“當干部就要有擔當，有多大擔當才能干多大事業(yè)，盡多大責任才會有多大成就。”《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》（以下簡稱《條例》）對工作失職行為設(shè)置了哪些處分條款？《條例》新增對“新官不理舊賬”以及不敢斗爭、臨陣退縮行為的處分規(guī)定，怎樣理解適用？工作失職行為與形式主義、官僚主義行為有哪些區(qū)別和聯(lián)系？怎樣把握工作失職行為與瀆職犯罪的界限？我們特邀紀檢監(jiān)察干部進行交流。

　　《條例》對工作失職行為設(shè)置了哪些處分條款，對上級決策部署落實不力與落實黨中央決策部署打折扣、搞變通等行為有哪些區(qū)分要點？

　　張全凱：習近平總書記強調(diào)，“各級領(lǐng)導干部要以身許黨、夙夜在公，以時時放心不下的責任感、積極擔當作為的精氣神為黨和人民履好職、盡好責。”黨的二十大報告明確指出，加強干部斗爭精神和斗爭本領(lǐng)養(yǎng)成。《條例》堅持問題導向，突出靶向施治，在第一百三十條、第一百三十一條對工作失職行為列出負面清單，作出處分規(guī)定，并在第一百三十條第二款和第一百三十一條，新增對“新官不理舊賬”“不敢斗爭、臨陣退縮”等行為的處分規(guī)定。

　　第一百三十條規(guī)定了對上級決策部署落實不力、“新官不理舊賬”行為的處分。第一款主要針對黨員干部對本職工作不上心、不盡心，對于本地區(qū)本單位貫徹執(zhí)行上級決策部署抓得不緊不實，得過且過，拋荒自己的“責任田”等問題作出處分規(guī)定，目的是督促黨員干部擔當作為、規(guī)范用權(quán)，以高度負責的態(tài)度，認真履職盡責，把對黨忠誠體現(xiàn)在做好本職工作的實效上。該條第二款針對“新官不理舊賬”行為，將執(zhí)紀監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一些領(lǐng)導干部以班子換屆、崗位調(diào)整為借口，對一些歷史欠賬、“半拉子工程”、遺留問題選擇視而不見、久拖不決，甚至“擊鼓傳花”等問題明確為違紀行為并作出處分規(guī)定，目的是督促領(lǐng)導干部樹牢正確的權(quán)力觀、政績觀、事業(yè)觀，做矛盾問題的“終結(jié)者”，既接過新任崗位的權(quán)力，更接下新任崗位的責任，一任接著一任干，以事不避難的態(tài)度解決“舊賬”、及時止損，通過解決以往的矛盾問題為未來發(fā)展注入強大動力，進而在解決“舊賬”中建立“新功”。

　　第一百三十一條新增對不敢斗爭、臨陣退縮行為的處分規(guī)定，將執(zhí)紀監(jiān)督中發(fā)現(xiàn)的一些黨員干部存在的擔當精神不足，滿足于做太平官、作“躺平”狀，遇到矛盾問題往后躲，遇到難題往上交等問題，明確為違紀行為并作出處分規(guī)定，目的是引導黨員干部面對矛盾敢于迎難而上，面對問題敢于挺身而出，以知重負重、攻堅克難的實際行動，發(fā)揚斗爭精神、強化履職擔當。

　　蔡雙英：根據(jù)黨章規(guī)定，“貫徹執(zhí)行黨的基本路線和各項方針、政策”是黨員必須履行的義務。黨員領(lǐng)導干部作為“關(guān)鍵少數(shù)”，更應該帶頭執(zhí)行和貫徹落實黨中央大政方針。從黨的十八大以來的執(zhí)紀監(jiān)督工作實踐看，個別黨員領(lǐng)導干部對黨中央重大決策部署消極應付、失職失責，合意的就執(zhí)行，不合意的就不執(zhí)行，打折扣、做選擇、搞變通，影響黨中央政令暢通，危害黨的事業(yè)。《條例》第五十六條對落實黨中央決策部署打折扣、搞變通等違反政治紀律行為作出處分規(guī)定，體現(xiàn)了對該違紀行為零容忍的鮮明態(tài)度。

　　同樣是落實不力，對上級決策部署落實不力與落實黨中央決策部署打折扣、搞變通行為在認定中主要有以下3點區(qū)別：一是違紀主體不同。前者的違紀主體既可以是擔任一定職務的黨員領(lǐng)導干部，也可以是普通黨員干部。而后者的違紀主體通常是擔任一定職務的黨員領(lǐng)導干部。二是落實不力的相關(guān)決策部署的層級不同。前者落實不力的是一個地區(qū)、一個部門甚至一個單位內(nèi)部的工作部署和工作要求。而后者落實不力的必須是黨中央的決策部署。實踐中，個別黨員領(lǐng)導干部存在工作中對上級的工作部署和工作要求落實不力的違紀行為，如果其落實的上級部署不是黨中央作出的涉及全局的決策部署，則不宜將相關(guān)行為認定為違反政治紀律，認定為違反工作紀律更適宜。三是危害后果不同。前者影響了黨的正常工作秩序，屬于違反工作紀律行為，而后者危害黨中央的集中統(tǒng)一領(lǐng)導，政治危害性大，屬于違反政治紀律行為。

　　工作失職行為與形式主義、官僚主義行為有哪些區(qū)別和聯(lián)系？怎樣把握工作失職行為與瀆職犯罪的界限？

　　蔡雙英：形式主義、官僚主義同我們黨的性質(zhì)宗旨和優(yōu)良作風格格不入，是我們黨的大敵、人民的大敵。習近平總書記指出，“一切工作都要往實里做、做出實效，不好高騖遠、不脫離實際，力戒形式主義、官僚主義”。為了從制度上反對形式主義、官僚主義，2018年《條例》第一百二十二條增加了對形式主義、官僚主義違紀行為的處分規(guī)定。新修訂的《條例》將2018年《條例》第一百二十二條第（一）項“貫徹黨中央決策部署只表態(tài)不落實”的行為由原來的違反工作紀律調(diào)整為違反政治紀律，同時，針對實踐中存在的形式主義、官僚主義突出表現(xiàn)，進一步充實完善了對形式主義、官僚主義違紀行為表現(xiàn)形式的具體表述，便于執(zhí)紀實踐中更加準確把握。

　　工作失職行為和形式主義、官僚主義行為都違反了工作紀律，都是給黨、國家和人民的事業(yè)造成了不良影響和損害的不正確履職行為，但兩者在行為表現(xiàn)方式上有所區(qū)別。工作失職行為的表現(xiàn)方式一般是消極的，往往表現(xiàn)為懶政怠政，疏于履職，放任危害結(jié)果發(fā)生。而形式主義、官僚主義的行為表現(xiàn)方式既可能是消極的不作為、假作為，如工作浮在表面，不深不實等；也可能是積極的亂作為，如脫離實際、生搬硬套等。當形式主義、官僚主義行為表現(xiàn)為消極的不作為、慢作為、假作為時，就可能與工作失職行為發(fā)生競合。個人認為，形式主義、官僚主義行為是特殊的工作失職行為，當被調(diào)查人的行為同時違反了《條例》第一百三十條、第一百三十一條與第一百三十二條的處分規(guī)定時，根據(jù)“特殊優(yōu)于一般”和“擇一重處”的法規(guī)適用原則，可以優(yōu)先適用第一百三十二條。比如：某鎮(zhèn)黨委書記張某接到上級部門關(guān)于加強居民區(qū)電瓶車管理專項整治工作通知后，未組織對轄區(qū)內(nèi)各居民區(qū)電瓶車持有、使用、管理情況和存在的安全隱患開展全面摸排，未研究制定規(guī)范的管理制度，單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，導致專項整治期間轄區(qū)內(nèi)居民區(qū)發(fā)生多起因電瓶車違規(guī)充電引發(fā)的火災，造成群眾財產(chǎn)損失。張某的上述行為同時符合《條例》第一百三十條第一款規(guī)定的對上級決策部署落實不力和《條例》第一百三十二條規(guī)定的“單純以會議貫徹會議、以文件落實文件，在實際工作中不見諸行動”的形式主義、官僚主義行為特征，根據(jù)“特殊優(yōu)于一般”的法規(guī)適用原則，可以依據(jù)第一百三十二條第（二）項之規(guī)定，以形式主義、官僚主義錯誤對張某作出處分。

　　馬欣敏：黨員干部應當以高度負責的態(tài)度，認真履職盡責，把對黨忠誠體現(xiàn)在做好本職工作的實效上。如果因為工作不負責任或者疏于管理，導致上級的決策部署不能得到正確執(zhí)行，甚至給黨、國家和人民利益以及公共財產(chǎn)造成損失，必然要對失職失責的黨員干部追究紀律責任。

　　同時，刑法規(guī)定了濫用職權(quán)、玩忽職守等瀆職犯罪，這些犯罪行為與國家機關(guān)工作人員的履職情況密切相關(guān)，作為國家機關(guān)工作人員的黨員干部，若工作中不負責任或者疏于管理，不履行職責或者不正確履行職責，還有可能涉及瀆職犯罪問題。因此，在執(zhí)紀執(zhí)法實踐中要注意區(qū)分。

　　工作失職行為與瀆職犯罪，從本質(zhì)上看，都是不履行或者不正確履行職責的表現(xiàn)，都違背黨員干部應當盡忠職守、勇于擔當、愛崗敬業(yè)的基本要求，但二者又有較大不同，主要體現(xiàn)在以下幾點：

　　一是發(fā)生的領(lǐng)域不同。前者主要發(fā)生在黨的日常工作中，因不負責任或者疏于管理，沒有盡到領(lǐng)導、督促、檢查、指導等職責，導致貫徹落實上級決策部署不力，造成較大損失，這些職責一般都屬于黨組織或者黨員、領(lǐng)導干部履行職責的范疇。而瀆職犯罪行為主要發(fā)生在經(jīng)濟、行政、社會管理等工作中，是國家機關(guān)工作人員不履行或者不正確履行法定職責所應當承擔的法律責任，這些職責一般都是明確而具體的公務職責，是法定職責，失職瀆職承擔的也是法律責任。

　　二是危害性質(zhì)不同。前者除了造成財產(chǎn)損失等物質(zhì)損失外，還會對黨的建設(shè)、黨的形象等造成損害。瀆職犯罪行為則往往造成人員傷亡或者直接財產(chǎn)損失，甚至引發(fā)群體性事件，危害社會安全穩(wěn)定，造成惡劣社會影響。

　　三是因果關(guān)系邏輯不同。瀆職犯罪強調(diào)因行為人個人行為直接導致了危害結(jié)果，個人行為與結(jié)果之間具有高度因果關(guān)系。而工作失職違紀行為既可以是個人直接行為也可以是領(lǐng)導責任。兩者相較，瀆職犯罪對行為和結(jié)果之間的因果關(guān)系要求更高。

　　《條例》新增對“新官不理舊賬”以及不敢斗爭、臨陣退縮行為的處分規(guī)定，怎樣理解適用？

　　馬欣敏：《條例》第一百三十條第二款對“新官不理舊賬”行為作出處分規(guī)定。“新官不理舊賬”是個形象的說法，表面看起來是“舊賬”，實際上接手它、解決它本身就是新任領(lǐng)導干部的職責。但在實踐中，有領(lǐng)導干部以班子換屆、崗位調(diào)整為借口，對一些遺留問題繞著走，視而不見、久拖不決。

　　黨員領(lǐng)導干部要深刻領(lǐng)會黨中央在《條例》中增寫這一款規(guī)定的深刻用意，提高認識、切實履責，將解決以往矛盾問題轉(zhuǎn)變?yōu)槲磥戆l(fā)展的動力。

　　該條款是修訂《條例》時新增的條款，但并非新增的違紀行為，而是對具體違紀行為表現(xiàn)的細化規(guī)定。此類行為發(fā)生在2024年1月1日之前的，可以依照2018年《條例》第一百二十二條第（四）項等規(guī)定追究黨紀責任。同時，“新官不理舊賬”行為是群眾反映強烈的形式主義、官僚主義突出問題，應該認定為“違反中央八項規(guī)定精神”問題。

　　張全凱：當前，我們正處于以中國式現(xiàn)代化全面推進強國建設(shè)、民族復興偉業(yè)的關(guān)鍵時期，需要應對的風險挑戰(zhàn)、防范化解的矛盾問題比以往更加嚴峻復雜。面對重重挑戰(zhàn)，必須堅定信心、激流勇進，練就擔當作為的硬脊梁、鐵肩膀、真本事。《條例》第一百三十一條明確規(guī)定，工作中不敢斗爭、不愿擔當，面對重大矛盾沖突、危機困難臨陣退縮，造成不良影響或者嚴重后果的，給予相應黨紀處分。

　　在實踐中，精準認定此類違紀行為，需要重點把握以下3個方面：

　　一要看是否存在回避矛盾和困難的事實。必須深入實際了解掌握相關(guān)工作開展的全過程，全面客觀分析工作中存在的矛盾和問題，客觀上看，是處理棘手的重大矛盾、困難，還是“踮一踮腳”就能解決的問題。看黨員干部是否已經(jīng)著手解決問題，如果已經(jīng)開始積極推進問題解決，則不適用此條款，但這里的“積極解決”是實質(zhì)上推動工作，而不是看著熱鬧實則敷衍的務虛功。

　　二要看黨員干部是否存在不敢斗爭、不愿擔當?shù)男膽B(tài)。判斷黨員干部是否系不敢斗爭、不愿擔當，不能“只以結(jié)果論英雄”，需要結(jié)合具體情況分析。有的黨員干部主觀上想把工作干好，由于受自身能力、客觀條件等因素的制約，沒能達到理想結(jié)果，則不宜認定違紀。

　　三要看是否造成不良影響或者嚴重后果。只有違紀行為確實造成不良影響或者嚴重后果的，才能適用此條款。違紀后果和影響既包括有形的物質(zhì)后果，如經(jīng)濟損失等；還包括無形的其他后果或影響，如引發(fā)社會負面輿情、造成單位管理混亂、影響正常秩序及其他損害黨和政府公信力的情況。

　　在適用第一百三十一條時，還要注意與其他條款的區(qū)分。比如，《條例》第七十五條對黨員領(lǐng)導干部對違反政治紀律和政治規(guī)矩等錯誤思想和行為不報告、不抵制、不斗爭，放任不管，搞無原則一團和氣，造成不良影響的行為作出處分規(guī)定。第一百三十一條和第七十五條規(guī)制的違紀行為，都表現(xiàn)為在工作中不敢斗爭、不愿擔當，但是本質(zhì)上又存在很大區(qū)別：一是主體范圍不同，前者的主體包括所有黨員；后者的主體是黨員領(lǐng)導干部。二是紀律規(guī)范的側(cè)重點不同，前者側(cè)重于規(guī)范全體黨員在應對重大挑戰(zhàn)、抵御重大風險、克服重大阻力、解決重大矛盾中，加強斗爭精神和斗爭本領(lǐng)養(yǎng)成；后者側(cè)重于規(guī)范黨員領(lǐng)導干部在其職責范圍內(nèi)，對違反政治紀律和政治規(guī)矩行為所負有的管理、監(jiān)督職責。

　　實踐中，對工作紀律兜底條款的適用要注意哪些方面？

　　蔡雙英：黨的工作包括方方面面，內(nèi)容非常豐富，《條例》不可能列舉所有違反工作紀律的行為。基于此，2015年《條例》修訂時，增加了一條違反工作紀律的兜底條款，用來處理違反工作紀律類錯誤中相關(guān)條文未具體描述，但又需要給予黨紀處分的違紀行為。2018年《條例》、新修訂《條例》繼續(xù)沿用該兜底條款。在適用工作紀律兜底條款時，要注意以下兩點：

　　一要善于適用兜底條款對違反工作紀律的行為作出處分。《條例》第一百四十九條明確規(guī)定，在黨的紀律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機關(guān)工作等其他工作中，不履行或者不正確履行職責，造成損失或者不良影響的，給予相應處分。這里工作內(nèi)容的范圍是很寬泛的，既包括第一百四十九條中明確列舉的工作，也包括巡視工作等沒有列舉的工作；既包括國家或上級單位有明文規(guī)定的工作職責，也包括本單位的規(guī)章制度提出的涉及公共事務管理等方面的具體工作要求。比如，某沿海地區(qū)水務部門規(guī)定，每年臺風季單位實行二十四小時值班制，負責值班的同志要住在單位，以應對防汛突發(fā)情況。該單位黨員干部王某思想麻痹大意，認為海堤出險是小概率事件，多次在輪到自己值班時未按要求住在單位，且在上級查崗發(fā)現(xiàn)并指出其錯誤后仍不糾正，造成不良影響。王某的行為違反的雖然是單位內(nèi)部的值班制度，但其行為對防汛工作具有危害性，且在一定范圍內(nèi)造成了不良影響，可以適用違反工作紀律的兜底條款對其作出黨紀處分。

　　二要正確把握政策策略。在適用兜底條款作出處分時，要嚴格把握違紀行為“違規(guī)”和“有責”的構(gòu)成要素，綜合考量被審查人的主觀動機、履職的客觀條件、情節(jié)輕重、影響后果等因素，作出準確認定和處理，絕不能簡單客觀歸責，更要防止“兜底是個筐，啥都往里裝”導致處分泛化。要堅持“三個區(qū)分開來”，對主觀上出于公心、上級未明令禁止、未謀取私利的工作失誤大膽容錯，旗幟鮮明為勇于探索、敢于擔當、踏實做事、不謀私利的干部撐腰鼓勁。

　　馬欣敏：理解和適用《條例》第一百四十九條違反工作紀律的兜底條款時，應注意以下3點：

　　一是深刻理解制定該條款的意義。黨的工作內(nèi)容非常豐富，《條例》不可能也沒有必要涵蓋所有的違反工作紀律的行為。今后隨著全面從嚴治黨的深入推進，還會對黨的工作提出新的要求，制定新的規(guī)范。兜底條款的設(shè)置，具有一定的預見性和前瞻性，體現(xiàn)了全面從嚴治黨的要求，對于及時處理其他違反工作紀律的行為，具有重要實踐意義。

　　二是條文所列舉的黨的紀律檢查、組織、宣傳、統(tǒng)一戰(zhàn)線工作以及機關(guān)工作等其他工作，是泛指為加強黨的領(lǐng)導、黨的建設(shè)、全面從嚴治黨等開展的黨的各項工作，其他還包括黨的政法工作、保密工作、外事工作、財經(jīng)工作、“三農(nóng)”工作，等等。所謂“不履行職責”，是指按照規(guī)定要求應當履行的職責，卻拒不開展、拒不承擔、拒不辦理等不履職行為，也就是該做的事情不做。所謂“不正確履行職責”，是指對應當按照規(guī)定履行的職責，沒有按照規(guī)定和要求履行，程序失當、方式失當、結(jié)果失當?shù)龋簿褪窃撟龅氖虑闆]做好。無論是不履行職責還是不正確履行職責，都是在黨的工作中的失職失責行為，應當受到責任追究。黨員是否“不履行或者不正確履行職責”，應當對照相應黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件，特別是其崗位職責要求來具體審查判斷。

　　三是注意新舊《條例》的適用。對于發(fā)生在2024年1月1日之前的公務活動用餐、單位食堂用餐管理，機構(gòu)編制，信訪等工作中不履行或者不正確履行職責的行為，應適用2018年《條例》第一百三十三條或者2015年《條例》第一百二十五條等工作紀律兜底條款。行為發(fā)生在或持續(xù)到2024年1月1日之后的，則應適用新修訂《條例》中關(guān)于在機構(gòu)編制工作、信訪工作中不履行或者不正確履行職責的相關(guān)處分條款作出處理。（中央紀委國家監(jiān)委網(wǎng)站 劉一霖）