如何準確界定玩忽職守罪

　　刑法第三百九十七條規定了玩忽職守罪，根據相關司法解釋，玩忽職守罪是指國家機關工作人員嚴重不負責任，不履行或不認真履行職責，致使公共財產、國家和人民利益遭受重大損失的行為。當前實務中，存在著對玩忽職守罪認定泛化的傾向，究其原因，主要是對行為人的“職守”（即職責）和“嚴重不負責任”的認定不夠精準。

　　“職責”如何界定

　　玩忽職守罪主要表現為不作為的過失犯，作為義務來源是職責認定的重要問題。我國刑法傳統理論認為，法律明文規定、職務業務要求、法律行為、先行行為等是行為人作為義務的來源。然而現實情況中，行為人的作為義務經常來源于委任、聘任、臨時性安排等情形。為解決此類職責界限的問題，有觀點將玩忽職守罪中的職責理解為法律法規明文規定的職責與法律制度上作綜合、實質觀察所得出的職責。該觀點雖能涵蓋玩忽職守行為，但也可能導致認定玩忽職守罪時將職責邊界隨意擴大，以概括性、原則性的職責規定作為定罪依據，模糊了工作職責與日常生活的責任心界限。以下類型，是實務認定中應特別留意的問題。

　　一、如果依據法定職責認定行為人構成玩忽職守罪，則違反的職責規定應是明確的，不成文慣例不應作為職責界定的依據。因為肯定主管機關整體的作為義務并不困難，但直接推導出其中某一特定公務員具有作為義務，有時較為困難。對于行為人職責的原則性規定，如《突發公共衛生事件應急條例》第四十二條規定，有關部門、醫療衛生機構在應對傳染病時有早發現、早報告、早隔離、早治療，切斷傳播途徑，防止擴散的職責。但該防控職責規定較籠統，并非衛生部門內部的所有人員都有防控職責，還需根據具體情形和內部職責分工具體判斷。

　　二、界定職責內涵的依據必須是工作規范，即行為規范和程序規范，而非從業操守和形象規范，后者更多帶有道德約束的意味，不涉及具體的工作職責。

　　三、行為人被臨時抽調或借用，從事本職工作以外的其他非實質性工作，沒有參與被評價為玩忽職守的實質性工作時，不應認定其應負玩忽職守的責任。

　　四、行為人的工作職責僅在于對文字資料的字面審核，而不負實質性審查或審批的職責時，不宜將資料真實性出現的問題歸咎于其玩忽職守。對行為人簽署不具有實質內容的過程性意見的行為，不應簡單將形式審核等同于玩忽職守中的職責。

　　五、行為人履行公務行為雖可能與本級要求不符，卻是按上級主管部門下發文件的明確要求去做的，則不應認定行為人有玩忽職守行為。

　　六、超出行為人自身知識和技能的專業評估事項，經相關專業技術人員簽字認可后，行為人最終簽字履行對該評估程序的確認手續，由于該行為人不具有否定評估結論的專業技能，因此其行為并未違反工作職責，否則屬于片面加重職責和義務。

　　“嚴重不負責任”如何界定

　　刑法第九章瀆職罪中多個罪名的罪狀都規定了“嚴重不負責任”。由于過失犯罪實行行為的含糊性，我國刑法在規定上述犯罪行為時采取了兩種模式：一種模式如傳染病防治失職罪，刑法規定的是“從事傳染病防治的政府衛生行政部門的工作人員嚴重不負責任，導致傳染病傳播或者流行，情節嚴重的”，此模式為“嚴重不負責任+危害結果”，“嚴重不負責任”是對實行行為的概括規定；另一種模式如動植物檢疫失職罪，刑法規定的是“前款所列人員嚴重不負責任，對應當檢疫的檢疫物不檢疫，或者延誤檢疫出證、錯誤出證，致使國家利益遭受重大損失的”，該模式為“嚴重不負責任+具體行為+危害結果”，“嚴重不負責任”是對實行行為的提示性規定，若具體行為不屬于“對應當檢疫的檢疫物不檢疫，或者延誤檢疫出證、錯誤出證”的范圍，但屬“嚴重不負責任”的行為，仍可以認定為玩忽職守罪。

　　刑法及司法解釋未對“嚴重不負責任”作出界定，實務中，有的辦案人員未論證某行為為何屬于嚴重不負責任，便徑直認定行為人構成玩忽職守罪。筆者認為，對于“嚴重不負責任”，可以從定性和定量兩個維度來認識。

　　對“嚴重不負責任”的定性。從詞義看，“不負責任”既可以用來表述主觀態度，也可用以形容客觀行為。從立法規定看，由于玩忽職守罪是過失犯，如果不限制“不負責任”的程度，就可能將輕微不負責任或一般失職也定罪，造成“一般過失+嚴重后果=玩忽職守罪”，此時，“嚴重不負責任”的認定就被虛化了。

　　“嚴重不負責任”在玩忽職守罪構成要件中，是屬于主觀構成要件還是客觀構成要件，有不同認識。主觀要件說認為，行為人是在對公務敷衍塞責、馬虎草率的極不負責任的主觀心態下選擇不履行或不認真履行職責，故其是一種主觀構成要素，是對過失犯罪主觀過失程度的規定。客觀要件說認為，“嚴重不負責任”是從行為人客觀上不履行或不認真履行職責行為的嚴重程度來反證其屬“嚴重不負責任”。筆者認為，前述“嚴重不負責任+危害結果”模式中的“嚴重不負責任”是對行為的概括性規定，刑法條文規定罪狀時不可能只規定主觀要素而不規定客觀要素，因此該模式下的“嚴重不負責任”應理解為客觀構成要件；“嚴重不負責任+具體行為+危害結果”模式中的“嚴重不負責任”是對后面具體行為的提示性或限定性規定，也應屬于客觀構成要件。當然，這樣理解并不意味其在主觀方面含義的喪失，因為主觀層面的內容可以從客觀行為中推斷。

　　對“嚴重不負責任”的定量。“嚴重”是對程度的限定，既然將“嚴重不負責任”歸結為犯罪客觀要件，那么，應當從“不負責任的行為”來把握“嚴重”的程度。實務中確實較難判斷“嚴重”程度的界限，辦案人員更多選擇由果追因，如果發生法定危害結果，只要行為人履職行為有不當之處，便認定構成玩忽職守罪。對此，筆者認為，行為危害程度的高低與履職程度的高低密切關聯，原本應履行的職責完成度越高，行為所導致的危險可能性就越低，行為本身的社會危害性就越小，嚴重程度也就越低。基于風險社會的實際，為了避免社會發展裹足不前，行為人基本履行了職責，若其導致的風險屬可承受范圍，縱然某種不利結果出現，也不宜歸咎于行為人。類似的情形還有：行為人已經做了自己職責范圍內應當做到的主要事情；行為人一直恪盡職守，做了大量工作，已窮盡了現有條件下本職崗位所能做的一切工作。

　　（劉冕  作者單位：湖北省紀委監委）